在此基础之上，我们可以结合职权法定这个现代法治的基本原则，实现对监察建议进行更加清晰的基本定位。

七五宪法和七八宪法只认可积极性与中央统一领导的一对一关系，形成二元结构。[62]参见楼继伟：《中国政府间财政关系再思考》，中国财政经济出版社2013年版，第159-160页。

提出了明确的《政府间财政关系法》的立法目标。地方政权那么多，不要使他们感到无事可做。[24]同前注[12]，许崇德书，第348页。[41]参见陈国申：《从传统到现代：英国地方治理变迁》，中国社会科学出版社2009年版，第210-211页。易言之，只有中央认可并促进的地方主动性方为该款所保护和鼓励的对象，认可与否的判断基准仍在于是否遵循中央的统一领导。

[47] 至于中央与地方事权划分的规范化，在当前历史背景下集中体现为法治化，这也是法学(尤其是宪法学)对于央地关系议题的最大贡献所在。地方性的、局部性的指标，由各省市自治区或各部门自行平衡和安排。[28] [英]彼得·莱兰、戈登·安东尼：《英国行政法教科书》，杨伟东译，北京大学出版社2007年版，第378页。

相比而言，《联邦德国行政程序法》虽多出电子行政行为未表明作出机关这一无效情形，但电子形式未尝不可纳入广义书面形式之中。[66] 参见杨建顺：《日本行政法通论》，中国法制出版社1998年版，第398页。[45] （三）作为行政程序瑕疵法律后果的忽略不计 《联邦德国行政程序法》第46条规定了行政程序瑕疵之撤销请求权的消灭情形，即不存在无效情形的行政行为，其成立违反程序、方式或土地管辖规定，而其违反显然不影响实体决定者，不得仅因之而请求废弃。法院的理由是，被告曾与该公司订立合同，约定若不向该公司授予本案之行政许可，则需承担赔偿义务。

应参与行政处分作成之其他机关已于事后参与。[84]这就面临一个问题：同样的瑕疵在行政复议阶段是可补正的，到了行政诉讼阶段却被确认违法。

[88]此时，可补正与确认违法虽不得并用，但视为（自始）合法本就是忽略不计的另一种表述。（一）违反自然公正原则之法律后果 在英国，究竟什么样的行政程序才算满足自然公正原则？答案并不简单。[77]这些权利主要包括：要求行政机关中立地作出决定、要求行政机关为其所作决定说明理由、对已作出的决定有权申辩、对即将面临的不利处分有权获知。本文拟借鉴域外法治发达国家的经验，通过分析作为两大法系代表的英国、德国及受二者影响之国家（地区）的实践状况与立法经纬，以期在全面正确认识行政程序瑕疵法律后果的基础上，为我国将来制定行政程序法典提供智识参考。

毕竟，程序瑕疵之补正有排除违反程序规定之效果，原行政处分即不被视为有程序瑕疵之处分。[58]换言之，即香港并没有采取英国式的违反任意性程序不影响行政行为效力的做法。通常情况下，逾期行政行为属程序轻微违法，不影响原告的实体权利。[12]例如，在1984年的Steeples v. Derbyshire案中，被告地方当局授予某公司一项规划许可，最终被法院宣告无效。

傅玲静：《论德国行政程序法中程序瑕疵理论之建构与发展》，载《行政法学研究》2014年第1期。例如，丹宁勋爵认为：倘若一个裁判所未遵守自然公正法则或者偏袒，其判决是无效的。

应当指出的是，在1996年以前，第46条的原始条文为不存在无效情形的行政行为，其成立违反程序、方式或土地管辖规定，而实体上不能为其他决定者，不得仅因之而请求废弃。其三，应关注司法实践中的经验积累，借助对大量判例的梳理、甄别，逐步勾勒出行政程序瑕疵的类型及其法律后果。

通常认为，程序性权利是一种公法权利，且主要表现为要求公权者积极作为的权利。[19] 参见[英]威廉·韦德、克里斯托弗·福赛：《行政法》（第十版），骆梅英等译，中国人民大学出版社2018年版，第365、379页。[17] 目前，英国学界对违反自然公正原则的法律后果尚未形成统一认识，主要存在以下四种观点。[32] 参见[英]A.W.布拉德利、K.D.尤因：《宪法与行政法》（下册），刘刚等译，商务印书馆2008年版，第714页。Hermann Hill,Das fehlerhafte Verfahren und seine Folgen im Verwaltungsrecht,Heidelberg:R.v.Deckers Verlag,1986,S.126.转引自许登科：《行政程序中程序瑕疵之法律效果——从德国法制经验谈起》，国立台湾大学法律学研究所1998年硕士学位论文，第50页。所谓自己案件只是一种形象的说法，其强调法官不得与诉讼结果或任一方当事人有利益牵连，[9]也不得因情感偏好或适用不恰当程序而产生偏见。

而可撤销则针对一般的违法瑕疵，且在构成绝对程序瑕疵时取代可补正与忽略不计之适用。无须经过诉愿程序的案件，上述补正仅被允许在向行政法院起诉前进行。

自行补正说明行政机关积极消除违法结果，监督行政之目的已经达到。[66]关于行政程序瑕疵能否补正的问题，盐野宏认为，轻微的且存在第三人既存利益时的程序瑕疵可通过事后追加、补充所欠缺的要件而实现治愈。

又如，《解释》第64、65条对违反教示义务的程序瑕疵仅采取变换期限起算点与延长期限等有利于原告的静态救济手段，并未据此对行政行为予以否定性评价。韦德认为，一个决定或行为可能对某人无效而对另一人有效。

就程序错误的严重性标准而言，不以程序规定本身的目的、内容来辨别其究竟属任意性还是强制性，而单以程序被违反的轻重程度来判断。（2）程序严重违法但不影响原告的实体权利。[73]而当行政行为出现其理由完全没有被明示的情况时（即说明理由程序存在重大且明显瑕疵），该行为同样无效。[51] 该款规定：任何人之权利受到公权力侵害时，得提起诉讼。

详言之，大多数观点认为，在香港，不遵守法定的程序要求之法律后果取决于所涉及的程序是强制性程序还是指导性程序：若行政机构或者法定机构不遵守强制性程序，那么它所作出的行为无效。3.我国行政程序瑕疵法律后果之问题 经由对域外经验的梳理，当我们重新审视我国行政程序瑕疵之法律后果时，有两个问题亟待解决：（1）在无效、可撤销与确认违法之外，有无引入忽略不计作为法律后果的可能性。

[39] 参见[德]弗里德赫尔穆·胡芬：《行政诉讼法》，莫光华译，法律出版社2003年版，第412页。依照当时的法律，原告已违反将建房意图事先告知被告的义务，故从实体上而言，被告有权拆除。

并且，此处原告权利应限缩解释为实体权利，这是因为若指代程序性权利将意味着程序轻微违法=对原告权利不产生实际影响，而这显然不符合法条采取并列表述的逻辑。而从本土实践来看，为回应现实中大量涌现的、仅由法院予以指正却既不撤销又不确认违法的程序瑕疵，增设忽略不计作为行政程序瑕疵的法律后果实属必要。

我国尚未出台统一的行政程序法典，对行政程序瑕疵法律后果之态度间接反映在《行政诉讼法》有关判决方式的条款中，[1]同时也散见于部分单行法律的直接明示。[82]再如，在丁兴双诉灌云县公安局行政处罚案中，法院认为被告对原告的两次询问笔录均只有一位民警签字，这不符合法定程序，属程序瑕疵，应予以指正并判决驳回原告诉求。该原则包含以下要点：任何人在面临不利处分前，有权获得对其作出不利处分的通知。但法院认为，被告在行使拆除权力前未给予原告听证机会是违法的，即便制定法并未明确作出此要求，但普通法的公正原则应当主动弥补立法上存在的疏漏。

同时，为了避免过分追逐程序经济而损伤依法行政与权利保障等价值理念，还应严格限制忽略不计的适用情形，将其限于行政机关自行对程序瑕疵作出了有意义的补正时。（二）程序上越权之法律后果 程序上越权是指行政机关违反了成文法所规定的程序。

摘要:  对行政程序瑕疵法律后果之设定，主要仰赖行政程序法典加以规范，同时辅以学说的碰撞发挥与判例的个案创造，此乃当今法治发达国家的通行做法。正确的因应之策是由反推判决方式条款转向行政程序法典之正面回应，而这需以借鉴域外之进步经验、逐步在学理层面形成对行政程序瑕疵法律后果之全面正确认识为前提。

[19]从而也就与我们通常理解的无效不同，似乎更接近于可撤销。应由委员会决议作出决定的，事后已决议。

(责任编辑：彭水苗族土家族自治县)